ТЕМА VI. ПРЕКРАЩЕНИЕ ДЕЙСТВИЯ И НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТЬ ПРАВОВЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ

Под прекращением действия административно-правового акта понимается наступление временного предела, с которого утрачивается возможность его реализации в качестве обязательного регулятора поведения адресатов.

Прекращение действия акта не всегда означает утрату им силы, исключение его из системы правовых актов. Согласно позиции Конституционного Суда РФ прекращение действия некоторых административно-правовых актов нормативного характера, специально указанных в законодательстве (ст. 125 п.2 Конституции РФ), по решениям судов общей юрисдикции или арбитражных судов путем признания их недействующими и не подлежащими применению не влечет утрату такими актами юридической силы. Утрата ими силы возможна только по решению самого органа, издавшего акт, или в порядке конституционного судопроизводства.

В работе проводятся различия между фактическим и юридическим прекращением действия административно-правовых актов.

Прекращение действия некоторых актов происходит само по себе непосредственно, автоматически в результате наступления какого-либо факта, поэтому нет необходимости в специальном волеизъявлении, издании акта, направленного на их прекращение. В данном случае речь идет о фактическом прекращении действия административно-правового акта.

Юридическое прекращение действия акта связывается с изданием нового юридического акта, направленного на прекращение действия старого.

В отношении прямого юридического прекращения действия административно-правового акта важное значение имеет основание, в связи с которым принимается новый акт, прекращающий действие предыдущего акта. Действие административно-правового акта может быть прекращено как в связи с его незаконностью, так и по мотивам его нецелесообразности. Правовые режимы в первом и другом случае весьма существенно различаются.

Ничтожные акты уже в момент совершения не порождают ожидаемых правовых последствий. Незаконность таких актов очевидна. Они никого и никогда не связывают, поэтому любое лицо, которому такие акты адресованы, может их не признавать и самостоятельно и непосредственно отказаться от их исполнения. Для прекращения действия ничтожных актов нет необходимости в издании новых актов, поскольку ничтожные акты изначально считаются никогда не существовавшими и не действовавшими, и поэтому просто объявляются ничтожными.

Оспоримые акты в силу того, что не имеют явных и несовместимых с природой административно-правового акта пороков, первоначально предполагаются законными, порождают правовые последствия и действуют до тех пор, пока по причине обнаружения нарушения каких-либо условий их законности, действие таких актов в соответствующем порядке не будет прекращено. При оспоримости акта существует объективная необходимость в издании компетентным органом нового акта, которым констатируется незаконность акта, и одновременно выносится решение о прекращении его действия путем его отмены (отзыва, аннулирования) или признания незаконным (недействующим, недействительным).

В отношении юридического прекращения действия административно-правового акта применяется весьма различная терминология: «отмена акта», «признание недействующим», «признание недействительным», «признание незаконным», «лишение юридической силы», «признание утратившим силу», «аннулирование», «нуллификация» и др. Предлагается различать сами способы юридического прекращения действия акта, которые используются в правовой системе страны (например, отмена, признание недействительным и т.д.), и собственно последствия использования такого способа, которые относятся либо к самому акту и его действию (прекращение действия, утрата силы, лишение юридической силы), либо к правам и обязанностям адресатов актов (восстановление прав, устранение обязанности, и т.д.)

Выделяются способы юридического прекращения действия административно-правовых актов в административном и судебном порядке. Понятие отмены административно-правовых актов в Российской Федерации используется как в отношении случаев отмены незаконных актов, так и в отношении случаев прекращения действия актов в связи с их нецелесообразностью в административном порядке. Право отмены актов в административном порядке признается за органом, издавшим акт, а также вышестоящим органом, уполномоченным на совершение такого действия.

В теоретическом отношении необходимо различать два вида отмены актов: отмену, которая прекращает действие отменяемого акта на будущее, и отмену, имеющую ретроактивное действие, для обозначения которой могут использоваться термины «отзыв» или «аннулирование». При отзыве или аннулировании акт считается прекращенным с момента издания, и устраняются как будущие, так и наступившие юридические последствия. Юридические режимы отмены и отзыва (аннулирования) акта существенно различаются.

Отмена административно-правовых актов в силу того, что она распространяется только на будущее, имеет менее серьезные последствия, чем отзыв (аннулирование), и поэтому осуществляется гораздо проще. Право администрации на отмену нормативных актов на будущее не ограничено какими-либо рамками.

Регулирование вопросов использования отмены в отношении нерегламентарных (индивидуальных) актов во французском административном праве основывается на принципе неприкосновенности приобретенных прав. Отмена как способ прекращения действия индивидуальных актов применима только в отношении актов, не создающих права. Акты, создающие права, не могут быть отменены в административном порядке, их действие может быть прекращено только посредством «противоположного акта», под которым понимается акт, имеющий содержание, противоположное содержанию первоначального акта. Например, действие приказа о назначении лица прекращается принятием решения о его увольнении по установленным в законе основаниям.

Главное отличие между отменой и противоположным актом заключается в том, что административный орган по своему усмотрению вправе принимать решение об отмене в виду любых обстоятельств права и факта, оцениваемых им определяющими, а принятие противоположного акта обусловлено наличием законодательных норм, прямо предусматривающих возможность его издания.

Административные органы вправе отменять свои незаконные акты с обратной силой – отзывать их, однако только в пределах срока, аналогичного трехмесячному сроку, предусмотренному для оспаривания ненормативных актов (действий, решений) в суде общей юрисдикции или арбитражном суде. По истечении указанного срока отзыв акта с обратной силой не допускается, а возможность отмены незаконного акта на будущее связана с соблюдением требований юридического режима отмены.

Прекращение действия административно-правовых актов по решениям судов обладает рядом материально-правовых и процессуальных особенностей. Необходимым условием принятия судом решения, прекращающего действие акта, является его незаконность. Прекращение действия административно-правовых актов в судебном порядке является результатом урегулированного законом процессуального разбирательства, в ходе которого рассматриваются и разрешаются споры о праве, связанные с законностью административно-правовых актов – административные споры. В Российской Федерации нет специализированных судов по рассмотрению такого рода споров, в связи с чем прекращение действия незаконных административно-правовых актов осуществляется в рамках различных подсистем судебной власти.

Используемое в ГПК РФ и АПК РФ понятие «признание правового акта недействующим» в отношении дисквалификации нормативных актов не означает тождество правовых последствий решений судов общей юрисдикции и арбитражного суда о признании нормативных актов недействующими. Необходимо устранить различия в подходах ГПК РФ и АПК РФ к регулированию вопросов признания недействующими нормативных правовых актов в пользу установления в последнем норм, аналогичных соответствующим нормам ГПК РФ.